我國現行退休制度的財務問題

管理學院 陳寬政教授

退休金制度就理念而言，可畫分為儲備制 ( saving program ) 與賦稅制 ( pay-as-you-go )，大致對應所謂的確定提撥 ( defined contribution ) 與確定給付制 ( defined benefit )。實際措施上兩者都有「過猶不及」的問題，所以除商業型年金保險或企業退休給付外，一般公共年金、社會保險、或政府退休金均採兩制混合的辦法，少有單純採用理念型者。單純的儲備制等於強制儲蓄，約定或強制雇主與受雇者按比例提撥「薪資」的一部份，除投資生息外，一般儲存在雙方不能自由支用的帳戶，連同孳息成為退休給付之財務準備，受雇者退休時發還其所累積儲存的數額與孳息，其優點為風險小，除投資失敗或貪污舞弊外，並無儲備不足的「破產」問題；缺點則過於保守，不足以因應退休生活所需。

表一陳列公勞保與公勞退現制適用單純確定提撥的表現，現制勞保費率 7.5%，勞工與雇主各分攤 20% 與 70%，政府分攤 10%；規定勞工每繳費一年累計 1 個基數，超過 15 年則每年 2 個基數，最多 45 個基數。現制公保費率 7.15%，公教與政府分攤 35% 與 65%，私校教職則雇主與政府平均分攤 65%；規定公教人員每繳費一年累計 1.2 個基數，最多 36 個基數。現制勞退費率 12%，由雇主負擔 6%，勞工自行提撥 6% 以内額度，納入個人帳戶儲備；退休時領回個人帳戶內所累積的儲備及其孳息，係屬單純確定提撥的退休制度。公退費率 12%，公教人員與政府分攤 35% 與 65%，私校教職員另制處理；規定每服務一年累計 1.5 個基數，超過 35 年則每年 1 個基數，最多 60 個基數。就單純提撥的角度觀之，勞保與公保顯然是對退休人員較為有利，對制度的財務平衡較為不利的安排。

除了勞退現制為單純確定提撥的個人帳戶外，我們認為投資生息可以弭補其餘三項退休制度的收支差額，也符合當初制度設立時的精算原則，所以表一取行政院所提 2% 年利率為準，採複利設算儲備孳息，顯示勞保與公保仍有儲備不足的現象，顯得基金管理有大幅加強的餘地。如果一方面繼續放任主管官署的保守態度主導，另一方面卻欠缺對基金管理人的有效監督，導致數以千億計的基金不但孳息貧乏，甚且虧損連連，能力與行為等同江湖郎中，危害社會秩序與國家安定，豈只愧對國人了得。如前所述，單純確定提撥只是一種強制儲蓄的制度安排，如果基金管理失當，不如創立個人帳戶，交由帳戶所有人自行投資生息，平均獲利不會比目前表現差，至少盈虧自負，不因基金管理不當而蒙受不明損失。更進一步而言，既然單純提撥等於儲蓄投資以待退休，則強制儲蓄不如提供誘因鼓勵自願儲蓄，藏富於民，少一塊各方覬覦的肥肉，免生事端，有利於國家社會安定之維護。

但是除勞工退休條例規定的勞退新制外，公務人員退休法規定的退撫、公保與勞保規定的老年給付現制，都不是單純確定提撥的儲備制，而是揉合了確定給付的精神，著眼點在於生活費用水漲船高的問題，動輒廿、卅年來的強制儲蓄儘管加了孳息，仍然不敷退休生活所需。退休制度的用意是讓退休人員能活在當下，而不是「退」回十或廿年前的生活水準；所以勞保老年給付的設計，以最高薪資的六十個月平均為給付基數，而公務人員退撫及公保老年給付則以最後一個月的薪資為基數。此地的分歧並無刻薄勞工的意思，公務人員的薪資一般隨年資增漲，而一般勞工 ( 含辦公室職員 ) 則職位調動頻繁，甚至於更換雇主，薪資不一定與年資連動，規定最高薪資的六十個月平均，顯然是非常貼心的設計，似不應成為批評檢討的對象。從生活保障的角度觀之，勞退新制對退休勞動人員的保障顯有不足之處，而勞動基準法原規定的退休舊制雖然保障較為完整，卻一直因廠商抗拒提撥與「勞工工作年資以服務同一事業者為限」之規定，使得保障形同虛設，乃有新制之妥協與建立。

但是顧此就有可能失彼，為了保障退休人員的「當前」生活水準，提撥與給付的對等性就破壞了，引入確定給付的成份。換句話說，受雇者多年前繳費所累計的基數，係以當年的薪資為準，當年整體生活水平較低，而且當事人年資既淺薪資也較低，退休時其所累積的基數，卻換回較高生活水平下的個人「最高」薪資，自然引進給付金額雙重上漲的不確定因素，儲備不足而有潛藏債務，基金「破產」的危機於焉而生。簡而言之，基金管理的目標不只應求實質利率大於零，更應能趕上整體生活水準的變化與受雇者的年資累積，則保守的「不求有得但求無過」顯然違背現行退休制度的設計，必需改弦更張，設立更為積極的成長目標才說得上績效，否則不如返富於民，讓受雇者自行經營其所累積的「基數」，基金管理單位退居輔導與監督的角色，可以消弭眾多無謂的爭議、弊端與困擾。

由於引進年金制度以確保退休人員的生活安定，勞保老年給付與公教退休給付又更進一步向確定給付制傾斜，而公保老年給付改為年金制似已箭在弦上，則除勞退為確定提撥制外，其餘三項退休給付幾已完全轉向確定給付，提撥與給付間的對等關係大為減弱，退休後活得越久領得越多，累積基數僅影響每月或每年所領取的額度，引進了退休人員壽命的不確定因素，而遺族年金則更增其不確定性。尤有進者，公教退休年金更釘住現職人員的薪資水準，在所得與壽命水準不確定的雙重影響下，我國現行退休制度幾已等同於賦稅移轉的確定給付制，則現職與退休人員的數量對比直接影響年金制度的財務平衡，人口老化乃透過年金給付而侵蝕退休制度的財務準備。

綜上所述，我國現行退休制度的問題與解決，可以分期從三方面來下手，一是強化基金管理為短期目標，宜設定明確而積極的基金成長為管理人的績效評量，其報酬與績效連動，才能符合現行退休制度的設計；進一步似可開放部份累積「基數」供帳戶所有人自行經營，盈虧自負的措施。其次是通盤檢討制度設計為中期目標，檢討提撥與給付間的不對等關係，並設法尋求各個不同制度的一致性；我們認為勞保與公保年金可結合軍保、農保、與國民年金做為基礎保障，採行確定給付的原則，以保障國民一致的老年基礎生活水平；勞退可自勞工年終獎金增額提撥，並加強勞工自行提撥的意願以提高給付額度，與公教退撫及私校教職員退休制度合為第二層保障的職業退休金，就現制改為一次給付，至少保障退休前後的生活得以延續。最後，我們主張以積極有效的措施來促進生育為長期目標，確立以增加嬰兒數量為核心的人口政策，脫離在週邊打轉而猶疑不決的現況；我們認為促進生育的可能措施很多，並非全數需要編列大額預算，例如減少墮胎數量、建立收養制度、與獎勵第三胎等，都是可以立即實施並預期具體成效的項目。